法治与自治相结合 合理确认成员身份

  2022年12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议，并在中国人大网公开征求意见。《草案》第二章专章规定农村集体经济组织成员，通过法治与自治相结合的方式，构建了成员身份的确认规则，回应了成员身份确认实践中的疑难问题，从而为切实保障农村集体经济组织成员的合法权益奠定了坚实的制度基础。

  《草案》规定了农村集体经济组织成员的概念，并以该成员定义为基本依据，对成员身份的确认规则作了较为详尽的规定。同时，考虑到各地真实的情况的差异，《草案》授权省、自治区、直辖市人大常委会可以依法对成员资格条件及成员确认作出具体规定。

  第一，明确了法治与自治相结合的成员身份确认原则。无论是在实践中，还是在理论上，都存在将成员身份的确认原则和确认标准相混淆的情形。确认原则是成员身份确认的根本原则，确认标准是成员身份确认的具体标准，《草案》第十二条第一款对两者进行了明确区分，并强调应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，依法确认成员身份。其中，群众认可原则主要通过成员自治的方式实现。《草案》第二十七条将“确认农村集体经济组织成员、决定加入的成员等”明确为农村集体经济组织成员大会的职权之一。根据《草案》第二十八条和第二十九条规定，成员身份确认须成员大会三分之二以上成员同意，而且该职权不能由成员代表大会行使。同时，《草案》第十五条、第十七条和第十八条第一款，分别规定从其他集体经济组织加入成员，成员自愿退出以及章程可以规定成员身份丧失的其他情形等，均为成员自治提供了广阔的适用空间。必须要格外注意的是，应当正确地处理成员自治和依法确认的关系，成员自治不得与《草案》中成员身份确认的法定标准、成员身份取得丧失的法定情形相抵触。

  第二，确立了五要素综合考量的成员身份确认标准。成员身份确认标准存在二要素说、三要素说、四要素说等不同的做法。对于是否应当确认某一要素为核心要素，也存在不同观点。《草案》第十二条第一款明确了成员身份确认应当“统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素”，而且也并未规定某一个要素为其核心要素，其根本原因在于：各地成员确认的真实的情况存在一定的差异，明确规定某一个要素为核心要素，在实际在做的工作中往往难以落实。以户籍关系为例，尽管户籍是一个重要的考量因素，但是考虑到城乡一体化发展和我国户籍制度改革，以及各地实践情况的差异，难以将户籍确定为核心要素。综合考量多种要素确认成员身份，自然需要通过成员自治的方式实现。但是，五要素的综合考量不能理解为不同要素之间的随意结合，而是应当以成员身份确认原则为指导，并遵守成员身份取得丧失法定情形的规定。正是通过对成员身份确认原则、确认标准及取得丧失法定情形的规范，《草案》在成员身份确认的法治与自治之间、原则性与灵活性之间找到了较好的平衡点。

  第三，规范了成员身份取得和丧失的基本情形。在成员身份取得方面，《草案》规定了一般应当确认新增人员成员身份的四种情形，即成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民。有必要注意一下的是，同一层级农村集体经济组织的成员身份具有唯一性。《草案》第十五条明确了其他农村集体经济组织成员加入本集体经济组织的，应当放弃原来的成员身份。当然，这并不妨碍同一人可以分别具备组级、村级、乡镇三个不同层级农村集体经济组织的成员身份。在成员身份丧失方面，分为自愿丧失和法定丧失两类。自愿丧失，即成员身份的自愿退出，《草案》第十七条规定了成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意的，可以自愿退出农村集体经济组织。法定丧失，即成员身份的法定灭失，《草案》第十八条第一款规定了四种不一样的情形：死亡、丧失国籍、取得其他农村集体经济组织成员身份和成为国家公务员。同时，《草案》第十九条强调了不丧失成员身份的情形：暂时离开农村集体经济组织的或者妇女成员丧偶、离婚的。妇女成员不因离婚、丧偶丧失成员身份，是其权益保障的基础。

  城乡之间的人员流动，是坚持城乡融合发展、畅通城乡要素流动的重要内容。随着城乡人员流动的日益频繁，在实践中，面临着如何确认进城落户农民和返乡入乡人员成员身份的疑问。

  第一，进城落户农民不会当然丧失成员身份。其理由有二：一是户籍并非成员身份的唯一确认标准。从成员定义来看，户籍在或者曾经在农村集体经济组织的人员，均可当作成员，而并没有对户籍必须在农村集体经济组织的绝对要求。所谓“户籍曾经在”，主要是指因服役、就学等原因，导致户籍不在农村集体经济组织的情形。从确认标准来看，户籍关系不是成员身份确认标准的唯一考量因素。因此，仅仅发生户籍变动，不能认定进城落户农民必然丧失成员身份。二是与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》制度衔接的需要。《民法典》第五十五条规定“农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户”。农户的共同生活的亲属中，应当至少有一名农村集体经济组织成员。如果进城落户农民必然丧失成员身份，在农户内全部共同生活的亲属进城落户时，则会导致农户消亡，进而导致土地承包经营权应当被依法收回。这与《农村土地承包法》规定的“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”明显相悖。因此，《草案》第十八第一款并未将进城落户作为成员身份丧失的法定情形。有必要注意一下的是，根据《草案》第十七条和第十八条第一款的规定，一是进城落户农民可以自愿退出成员身份；二是因成为国家公务员而进城落户的，由于公务员被纳入国家行政编制并由国家财政负担工资福利，无须以集体所有的土地为基本生活保障，不符合成员定义和确认标准，其成员身份必然丧失。

  第二，返乡入乡人员不能当然取得成员身份。返乡入乡人员范围的广泛性与成员身份的相对封闭性之间有不一致。《草案》第二条和第六条均强调农村集体经济组织是以土地集体所有为基础设立的地区性经济组织。因此，返乡入乡人员的成员身份可大致分为三种情形：一是无须取得成员身份。《草案》第十九条第一款规定：因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开集体经济组织的，不因此丧失成员身份。上述成员返回本集体经济组织创业创新的，无须取得成员身份。二是能取得成员身份。根据《草案》第十五条规定，返乡入乡人员属于其他农村集体经济组织成员的，基于生产生活需要或者其他原因，经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，可以依法取得成员身份，原有的成员身份丧失。三是不能取得成员身份。除了前述人员之外的，其他返乡入乡人员不能取得成员身份。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十八条第三款规定：农村集体经济组织能够准确的通过真实的情况为返乡入乡人员提供相关的福利待遇。《草案》第十六条细化了相应要求：经本集体经济组织成员大会四分之三以上成员同意，长期在本集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献的其他返乡创业人员，虽不是本集体经济组织成员，但是能享受《草案》第十三条规定的成员部分权益和福利，但是不得承包农村集体经济组织发包的农村土地、不可以申请取得宅基地使用权、不得参与分配集体土地被征收征用时的土地补偿费。

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